Conception de l’extension sectorielle d’AGOV
Conformément à l’article 11, alinéa 3, de la loi fédérale du 17 mars 2023 sur l’utilisation de moyens électroniques pour l’exécution des tâches des autorités (LMETA ; RS 172.019), les moyens TIC de la Confédération tels qu’AGOV peuvent être mis à la disposition des cantons et des communes ainsi que des organisations et des personnes de droit public ou privé, dans la mesure où celles-ci sont chargées de l’exécution du droit fédéral. Pour l’exécution du droit cantonal, ils peuvent en outre être mis à disposition lorsque :
- a. ces moyens sont simultanément mis à disposition pour l’accomplissement de tâches des autorités fédérales ;
- b. l’accomplissement des tâches principales de l’autorité fédérale concernée n’est pas compromis ; et
- c. aucun moyen matériel ou personnel supplémentaire important n’est nécessaire.
La LMETA ne limite donc pas l’utilisation d’AGOV exclusivement aux autorités au sens strict. Elle permet également l’utilisation d’AGOV par des organisations de droit public ou privé « proches des autorités » qui exécutent le droit fédéral ou, sous certaines conditions, le droit cantonal. Cette réglementation tient ainsi compte de la diversité des structures institutionnelles dans lesquelles les tâches étatiques sont assumées en Suisse.
Pour différentes raisons, le besoin peut apparaître d’utiliser AGOV au-delà de ce périmètre. L’extension sectorielle correspondante d’AGOV est soumise aux principes constitutionnels applicables aux atteintes aux droits fondamentaux, en particulier à la liberté économique. Cela implique notamment une base légale, un intérêt public clair ainsi qu’une conception proportionnée de l’atteinte. Dans le cadre de la transformation numérique, l’extension doit être examinée et développée dans le respect de ces conditions-cadres : suffisamment large pour qu’AGOV puisse contribuer de manière optimale à la prospérité numérique de la Suisse ; suffisamment limitée pour préserver la liberté économique.
Dans le domaine des systèmes de connexion et d’authentification, cette délimitation est particulièrement exigeante. L’utilité d’une solution commune augmente avec sa diffusion (effet de réseau). Plus les autorités et les institutions qui leur sont liées utilisent la même authentification de confiance, moins il est nécessaire de disposer de comptes parallèles, de procédures de connexion différentes et d’intégrations techniques distinctes. Une infrastructure étatique ne doit toutefois pas s’étendre à des domaines privés et commerciaux éloignés de l’État sans un intérêt public suffisant et sans respecter le principe de proportionnalité.
Les limites d’extension traitées ici s’appliquent aux systèmes et aux organisations qui utilisent AGOV comme service d’authentification ou qui raccordent AGOV à leurs systèmes et applications. Pour ces applications, AGOV est à la disposition des personnes dans le monde entier et peut être utilisé à titre privé ou professionnel, y compris pour le compte d’une organisation.
Le cadre juridique
Une extension supplémentaire peut être rendue possible par des bases légales relevant de législations spéciales. Celles-ci peuvent permettre l’utilisation d’AGOV dans des domaines qui dépassent le cercle ouvert par la LMETA, mais dans lesquels il existe un intérêt public suffisant à recourir à une infrastructure étatique d’authentification.
Cette extension est essentielle pour la transformation numérique de la Suisse. Les processus numériques se caractérisent notamment par le fait qu’ils ne se déroulent pas uniquement au sein de silos organisés verticalement, mais également de manière horizontale entre différentes organisations. Les processus et les flux de données sont conçus de bout en bout, au-delà des frontières entre autorités, niveaux étatiques, institutions et formes d’organisation. Cela permet de réaliser les objectifs d’efficacité, de qualité et de convivialité. Les limites juridiques applicables à une infrastructure ne coïncident pas toujours avec les limites fonctionnelles des processus qu’elle est appelée à soutenir.
Lorsque, dans le cadre d’un même processus, un système peut utiliser AGOV alors que le système suivant ne le peut pas, il en résulte des comptes supplémentaires, des procédures de connexion différentes et des ruptures dans la chaîne de processus. De telles ruptures ne peuvent pas toujours être évitées. Elles ne devraient toutefois pas être maintenues uniquement parce que les bases légales n’ont pas suivi l’évolution des processus numériques.
Une extension d’AGOV fondée sur une législation spéciale ne doit être ni générale ni illimitée. Elle se justifie lorsque l’utilisation continue d’AGOV apporte un bénéfice public clair, améliore la sécurité et la convivialité et reste compatible avec une délimitation appropriée par rapport au marché.
Dans l’état actuel des choses, les limites d’extension doivent être élargies principalement dans trois domaines.
Santé
Dans le domaine de la santé, aucun fossé d’authentification ne doit apparaître entre le dossier de santé et les systèmes primaires des fournisseurs de prestations.
Le droit doit organiser l’utilisation d’AGOV dans le domaine de la santé de manière à ce que des processus formant un tout ne soient pas séparés par une limite entre systèmes. Une ouverture juridique autorisant AGOV pour le dossier de santé, mais s’arrêtant à la frontière de celui-ci, serait trop étroite.
Pour les personnes concernées, le dossier de santé et les systèmes primaires font partie d’un même processus de traitement. Les qualifications juridiques différentes des systèmes concernés ne doivent pas, sans raison objective, imposer plusieurs comptes et plusieurs procédures de login au sein de ce processus.
Les bases légales doivent donc permettre l’utilisation d’AGOV également dans les systèmes primaires directement liés au dossier de santé, pour autant que cette utilisation serve les soins de santé et soit objectivement justifiée.
Il ne s’agit pas d’ouvrir AGOV de manière générale au marché de la santé. Il s’agit d’empêcher qu’un fossé d’authentification sépare des processus de santé qui forment un tout.
Hautes écoles
Dans le domaine des hautes écoles, AGOV devrait pouvoir être utilisé sur l’ensemble du territoire. Une haute école reconnue ne devrait pas être exclue au seul motif qu’elle relève d’un organisme privé plutôt que public.
Son intégration dans le paysage suisse reconnu des hautes écoles, le cas d’utilisation concret et le lien avec une mission publique sont déterminants. Lorsque les hautes écoles publiques peuvent utiliser AGOV, tandis que les hautes écoles privées en sont exclues, une limite difficilement justifiable sur le fond apparaît au sein du même espace de formation et de recherche.
Les étudiants, les chercheurs et les enseignants passent d’une haute école à l’autre et utilisent des instruments publics d’encouragement, des programmes de mobilité, des procédures administratives et d’autres prestations publiques. Des univers d’authentification différents compliquent ces transitions et empêchent la continuité des processus.
Les bases légales sectorielles requises devraient donc permettre l’utilisation d’AGOV également par les hautes écoles privées reconnues. Le caractère privé de l’organisme responsable ne doit pas constituer à lui seul un motif d’exclusion.
Prestataires spécialisés à l’interface avec l’État
Un troisième domaine concerne les prestataires spécialisés qui organisent les transitions numériques entre les particuliers et les autorités.
Toute prestation commerciale présentant un lien avec une autorité ne doit pas pouvoir utiliser AGOV. Certaines prestations sont toutefois étroitement liées, sur le plan fonctionnel, à une procédure administrative et constituent une partie de la chaîne numérique reliant une personne à l’État.
On peut imaginer un service de déclaration fiscale auprès duquel une personne assujettie s’authentifie avec AGOV, prépare sa déclaration et rassemble les documents nécessaires. Si le service de transmission ou de remise qui en résulte ne peut pas utiliser AGOV, la continuité de l’authentification est interrompue précisément au moment du passage vers l’autorité.
Dans de tels cas, une ouverture fondée sur une législation spéciale et assortie de conditions claires peut être nécessaire. L’utilisation doit être directement liée à une procédure administrative déterminée, apporter un bénéfice concret aux personnes concernées et satisfaire à des exigences contraignantes en matière de sécurité et de protection des données.
L’accès doit être régi par des critères objectifs et neutres du point de vue de la concurrence. Des prestataires comparables doivent pouvoir accéder à AGOV dans des conditions comparables. L’utilisation d’AGOV ne doit ni apparaître comme une recommandation étatique en faveur d’un modèle commercial ni conférer un avantage injustifié à certaines entreprises.
Dans de tels cas, l’État met à disposition une prestation d’authentification pour une transition clairement délimitée vers une procédure administrative. Il n’assume pour autant ni la responsabilité de la prestation commerciale ni son appréciation sur le fond.
Repères historiques
L’extension contrôlée d’une infrastructure numérique étatique au-delà de son domaine d’utilisation initial n’est pas un phénomène nouveau.
La comparaison la plus proche est sedex. La plateforme a été mise en place dans le cadre de la modernisation du recensement de la population et est en service depuis le 15 janvier 2008. Elle a ensuite été ouverte à de nombreux autres domaines d’utilisation. Aujourd’hui, plus de 8000 unités organisationnelles l’utilisent dans plus de 80 domaines, parmi lesquelles la Confédération, les cantons, les communes, des entreprises et des associations.
sedex illustre une voie de développement possible : une infrastructure est créée pour un objectif étatique clairement délimité. Avec le temps, il apparaît qu’elle peut également apporter une valeur ajoutée importante dans d’autres domaines. Son extension ne se fait alors pas de manière incontrôlée, mais domaine par domaine, selon des conditions définies et dans le respect des bases légales requises, qu’il convient le cas échéant de créer.
Cette comparaison ne signifie pas qu’AGOV doive accueillir le même cercle de participants que sedex. Elle montre cependant que le domaine d’utilisation initial d’une infrastructure étatique ne détermine pas nécessairement son périmètre définitif.
Le numéro AVS offre un second point de comparaison, moins direct. Il s’agit d’un identificateur et non d’un système d’authentification. La comparaison ne porte donc pas sur sa fonction technique, mais sur son évolution juridique et politique.
Le numéro AVS a été créé pour un objectif clairement défini relevant du droit des assurances sociales. Avec la numérisation, il a également gagné en importance pour d’autres processus administratifs. Des bases légales sectorielles ont donc été créées progressivement afin d’en permettre une utilisation plus large. Son utilisation systématique élargie par les autorités n’a pas été autorisée sur la seule base de son utilité pratique, mais a été expressément réglementée par la loi. Les dispositions correspondantes sont entrées en vigueur le 1er janvier 2022.
La parallèle avec AGOV se trouve là : l’utilité technique d’une infrastructure ne suffit pas à fonder son extension. Lorsque le cadre juridique initial ne suffit plus, une décision politique et une base légale démocratiquement légitimée sont nécessaires.
Processus politique et législatif
Le développement des limites sectorielles d’AGOV doit être engagé suffisamment tôt sur le plan politique. Les procédures législatives prennent du temps. Elles ne doivent pas commencer uniquement lorsqu’un projet concret de numérisation échoue directement faute de base légale.
La Confédération, les cantons et les secteurs concernés devraient donc établir ensemble un processus permanent. Celui-ci doit permettre de recenser les cas d’utilisation déjà bloqués ou prévisibles, de les évaluer selon des critères uniformes et de fixer des priorités politiques. Les travaux législatifs nécessaires doivent en être déduits en temps utile.
Il convient notamment d’examiner, dans chaque cas, s’il existe un intérêt public clair, si l’utilisation d’AGOV permet de réaliser un processus numérique continu, si une prestation étatique d’authentification est nécessaire et proportionnée et comment l’atteinte à la liberté économique liée à cette prestation étatique peut être aménagée de manière proportionnée.
Il ne faudrait pas développer une logique juridique entièrement nouvelle pour chaque cas particulier. Les situations récurrentes doivent déboucher sur des principes compréhensibles : pour les institutions chargées de tâches publiques, pour les établissements reconnus de secteurs réglementés et pour les prestataires spécialisés intervenant à des interfaces clairement définies avec l’État.
AGOV ne doit pas être étendu simplement parce qu’une extension est techniquement possible. Il doit pouvoir être utilisé lorsqu’une infrastructure étatique commune d’authentification apporte un bénéfice public clair, relie des processus formant un tout et évite des ruptures de login inutiles.
De même, l’utilisation d’AGOV doit rester limitée là où il n’existe pas de finalité étatique suffisante et où aucune intervention sur le marché n’est nécessaire.
Les limites de l’extension ne doivent donc être tracées ni aussi largement que possible ni aussi étroitement que possible.
Elles doivent être tracées correctement.
Cela signifie préserver le noyau étatique, permettre des transitions judicieuses et développer les bases légales lorsque les limites actuelles séparent des processus qui forment un tout et entravent ainsi la prospérité numérique de la Suisse.
L’extension sectorielle d’AGOV n’est pas une expansion poursuivie pour elle-même. Elle constitue une tâche politique permanente visant à assurer la cohérence numérique de la Suisse.