Conception de l’extension sectorielle d’AGOV
Introduction
L’extension sectorielle d’AGOV est déterminée par les bases légales applicables. Son périmètre est donc juridiquement délimité. Ces limites doivent être tracées de manière judicieuse, puis examinées et développées au rythme de la transformation numérique : assez largement pour qu’AGOV puisse servir au mieux la prospérité numérique de la Suisse ; assez étroitement pour que les activités dépourvues de lien suffisant avec l’État restent en principe laissées au marché.
Cette délimitation est particulièrement exigeante dans le domaine des systèmes de login et d’authentification. L’utilité d’une solution commune augmente avec sa diffusion. Plus les autorités et les institutions qui leur sont liées utilisent la même authentification digne de confiance, moins il est nécessaire de maintenir des comptes parallèles, des procédures de login différentes et des intégrations techniques distinctes. Une infrastructure étatique ne doit toutefois pas s’étendre à des domaines éloignés de l’État et relevant de l’économie privée sans finalité publique suffisante.
Les limites examinées ici s’appliquent aux systèmes et aux organisations qui utilisent AGOV comme service d’authentification. Il n’existe aucune limite sectorielle pour les utilisateurs finaux. AGOV est accessible aux personnes dans le monde entier et peut être utilisé dans un contexte privé ou professionnel, y compris pour le compte d’une organisation.
Le noyau juridique
La loi fédérale sur l’utilisation de moyens électroniques pour l’exécution des tâches des autorités, ou LMETA, constitue le fondement juridique. Elle permet à des autorités autres que les autorités fédérales d’utiliser des moyens informatiques de la Confédération, en particulier dans le cadre de l’exécution du droit fédéral. Les autorités suisses qui utilisent AGOV comme service d’authentification forment ainsi le noyau de son extension sectorielle.
Une première extension de ce noyau peut inclure des institutions situées en dehors de l’administration proprement dite, mais qui accomplissent des tâches publiques dans un cadre juridiquement défini, par exemple en exécutant le droit fédéral. La forme juridique ou le type d’organisme responsable ne sont pas seuls déterminants : la tâche exercée et la base légale sur laquelle elle repose le sont également.
Une extension supplémentaire peut être autorisée par des bases légales sectorielles spécifiques. Celles-ci peuvent rendre AGOV accessible dans des domaines qui dépassent le cercle ouvert par la LMETA, mais dans lesquels l’utilisation d’une infrastructure étatique d’authentification répond à une finalité publique suffisante.
Cette extension est essentielle à la numérisation de la Suisse. Les processus numériques traversent les autorités, les niveaux de l’État, les institutions et les formes d’organisation. Les limites juridiques d’une infrastructure ne coïncident donc pas toujours avec les limites fonctionnelles des processus qu’elle doit soutenir.
Lorsqu’un système peut utiliser AGOV, mais que le système suivant intervenant dans la même procédure ne le peut pas, il en résulte des comptes supplémentaires, des procédures de login changeantes et des ruptures dans la chaîne de processus. Ces ruptures ne peuvent pas toujours être évitées. Elles ne devraient cependant pas être maintenues pour la seule raison que les bases légales n’ont pas suivi l’évolution des processus numériques.
L’extension d’AGOV fondée sur des bases légales sectorielles spécifiques ne doit être ni générale ni illimitée. Elle est indiquée lorsqu’une utilisation continue procure un bénéfice public clair, améliore la sécurité et la facilité d’utilisation et permet de préserver une délimitation appropriée par rapport au marché.
Dans la situation actuelle, les limites doivent avant tout être étendues dans trois domaines.
Santé
Dans le domaine de la santé, aucun fossé d’authentification ne doit apparaître entre le dossier de santé et les systèmes primaires des fournisseurs de prestations.
Le droit doit organiser l’utilisation d’AGOV dans le domaine de la santé de manière à ce que des processus formant un tout ne soient pas séparés par une limite entre systèmes. Une ouverture juridique autorisant AGOV pour le dossier de santé, mais s’arrêtant à la frontière de celui-ci, serait trop étroite.
Pour les personnes concernées, le dossier de santé et les systèmes primaires font partie d’un même processus de traitement. Les qualifications juridiques différentes des systèmes concernés ne doivent pas, sans raison objective, imposer plusieurs comptes et plusieurs procédures de login au sein de ce processus.
Les bases légales doivent donc permettre l’utilisation d’AGOV également dans les systèmes primaires directement liés au dossier de santé, pour autant que cette utilisation serve les soins de santé et soit objectivement justifiée.
Il ne s’agit pas d’ouvrir AGOV de manière générale au marché de la santé. Il s’agit d’empêcher qu’un fossé d’authentification sépare des processus de santé qui forment un tout.
Hautes écoles
Dans le domaine des hautes écoles, AGOV devrait pouvoir être utilisé sur l’ensemble du territoire. Une haute école reconnue ne devrait pas être exclue au seul motif qu’elle relève d’un organisme privé plutôt que public.
Son intégration dans le paysage suisse reconnu des hautes écoles, le cas d’utilisation concret et le lien avec une mission publique sont déterminants. Lorsque les hautes écoles publiques peuvent utiliser AGOV, tandis que les hautes écoles privées en sont exclues, une limite difficilement justifiable sur le fond apparaît au sein du même espace de formation et de recherche.
Les étudiants, les chercheurs et les enseignants passent d’une haute école à l’autre et utilisent des instruments publics d’encouragement, des programmes de mobilité, des procédures administratives et d’autres prestations publiques. Des univers d’authentification différents compliquent ces transitions et empêchent la continuité des processus.
Les bases légales sectorielles requises devraient donc permettre l’utilisation d’AGOV également par les hautes écoles privées reconnues. Le caractère privé de l’organisme responsable ne doit pas constituer à lui seul un motif d’exclusion.
Prestataires spécialisés à l’interface avec l’État
Un troisième domaine concerne les prestataires spécialisés qui organisent les transitions numériques entre les particuliers et les autorités.
Toute prestation commerciale présentant un lien avec une autorité ne doit pas pouvoir utiliser AGOV. Certaines prestations sont toutefois étroitement liées, sur le plan fonctionnel, à une procédure administrative et constituent une partie de la chaîne numérique reliant une personne à l’État.
On peut imaginer un service de déclaration fiscale auprès duquel une personne assujettie s’authentifie avec AGOV, prépare sa déclaration et rassemble les documents nécessaires. Si le service de transmission ou de remise qui en résulte ne peut pas utiliser AGOV, la continuité de l’authentification est interrompue précisément au moment du passage vers l’autorité.
De tels cas nécessitent une ouverture juridique sectorielle assortie de conditions claires. L’utilisation doit être directement liée à une procédure administrative déterminée, apporter un bénéfice concret aux personnes concernées et respecter des exigences contraignantes en matière de sécurité et de protection des données.
L’accès doit être régi par des critères objectifs et neutres du point de vue de la concurrence. Des prestataires comparables doivent pouvoir accéder à AGOV dans des conditions comparables. L’utilisation d’AGOV ne doit ni apparaître comme une recommandation étatique en faveur d’un modèle commercial ni conférer un avantage injustifié à certaines entreprises.
Dans de tels cas, l’État met à disposition une prestation d’authentification pour une transition clairement délimitée vers une procédure administrative. Il n’assume pour autant ni la responsabilité de la prestation commerciale ni son appréciation sur le fond.
Repères historiques
L’extension contrôlée d’une infrastructure numérique étatique au-delà de son domaine d’utilisation initial n’est pas un phénomène nouveau.
La comparaison la plus proche est sedex. La plateforme a été mise en place dans le cadre de la modernisation du recensement de la population et est en service depuis le 15 janvier 2008. Elle a ensuite été ouverte à de nombreux autres domaines d’utilisation. Aujourd’hui, plus de 8000 unités organisationnelles l’utilisent dans plus de 80 domaines, parmi lesquelles la Confédération, les cantons, les communes, des entreprises et des associations.
sedex illustre une évolution possible : une infrastructure est créée pour une finalité étatique clairement circonscrite. Avec le temps, il apparaît qu’elle peut également apporter une utilité considérable dans d’autres domaines. Son extension ne s’effectue alors pas sans contrôle, mais domaine par domaine, selon des conditions définies et dans le respect des bases légales nécessaires.
Cette comparaison ne signifie pas qu’AGOV doive accueillir le même cercle de participants que sedex. Elle montre cependant que le domaine d’utilisation initial d’une infrastructure étatique ne détermine pas nécessairement son périmètre définitif.
Le numéro AVS offre un second point de comparaison, moins direct. Il s’agit d’un identificateur et non d’un système d’authentification. La comparaison ne porte donc pas sur sa fonction technique, mais sur son évolution juridique et politique.
Le numéro AVS a été créé pour une finalité clairement définie relevant du droit des assurances sociales. Avec la numérisation, il a également gagné en importance pour d’autres processus administratifs. Son utilisation systématique élargie par les autorités n’a pas été autorisée sur la seule base de son utilité pratique, mais a été expressément réglementée par la loi. Les dispositions correspondantes sont entrées en vigueur le 1er janvier 2022.
La parallèle avec AGOV se trouve là : l’utilité technique d’une infrastructure ne suffit pas à fonder son extension. Lorsque le cadre juridique initial ne suffit plus, une décision politique et une base légale démocratiquement légitimée sont nécessaires.
Processus politique et législatif
Le développement des limites sectorielles d’AGOV doit être engagé suffisamment tôt sur le plan politique. Les procédures législatives prennent du temps. Elles ne doivent pas commencer uniquement lorsqu’un projet concret de numérisation échoue directement faute de base légale.
La Confédération, les cantons et les secteurs concernés devraient donc établir ensemble un processus permanent. Celui-ci doit permettre de recenser les cas d’utilisation déjà bloqués ou prévisibles, de les évaluer selon des critères uniformes et de fixer des priorités politiques. Les travaux législatifs nécessaires doivent en être déduits en temps utile.
Il convient notamment d’examiner, dans chaque cas, s’il existe une finalité publique claire, si l’utilisation d’AGOV permet un processus numérique continu, si une prestation étatique d’authentification est nécessaire et proportionnée et comment les domaines éloignés de l’État peuvent être délimités par rapport au marché.
Il ne faudrait pas développer une logique juridique entièrement nouvelle pour chaque cas particulier. Les situations récurrentes doivent déboucher sur des principes compréhensibles : pour les institutions chargées de tâches publiques, pour les établissements reconnus de secteurs réglementés et pour les prestataires spécialisés intervenant à des interfaces clairement définies avec l’État.
AGOV ne doit pas être étendu simplement parce qu’une extension est techniquement possible. Il doit pouvoir être utilisé lorsqu’une infrastructure étatique commune d’authentification apporte un bénéfice public clair, relie des processus formant un tout et évite des ruptures de login inutiles.
À l’inverse, AGOV doit rester limité lorsqu’aucune finalité étatique suffisante n’existe et qu’une prestation peut être laissée au marché.
Les limites de l’extension ne doivent donc être tracées ni aussi largement que possible ni aussi étroitement que possible.
Elles doivent être tracées correctement.
Cela signifie préserver le noyau étatique, permettre des transitions judicieuses et développer les bases légales lorsque les limites actuelles séparent des processus qui forment un tout et entravent ainsi la prospérité numérique de la Suisse.
L’extension sectorielle d’AGOV n’est pas une expansion poursuivie pour elle-même. Elle constitue une tâche politique permanente visant à assurer la cohérence numérique de la Suisse.