Definizione dell’estensione settoriale di AGOV
Introduzione
L’estensione settoriale di AGOV è determinata dalle basi giuridiche di volta in volta applicabili. Esistono pertanto limiti di estensione definiti dal diritto. Tali limiti devono essere tracciati in modo sensato e, con il progredire della trasformazione digitale, verificati e sviluppati: abbastanza ampi da consentire ad AGOV di contribuire in modo ottimale alla prosperità digitale della Svizzera; abbastanza ristretti da lasciare in linea di principio al mercato ciò che non presenta un legame sufficiente con lo Stato.
Nel settore dei sistemi di login e autenticazione, questa delimitazione è particolarmente impegnativa. L’utilità di una soluzione comune cresce con la sua diffusione. Più autorità e istituzioni a esse collegate utilizzano la stessa autenticazione affidabile, minore è la necessità di gestire conti paralleli, procedure di login differenti e integrazioni tecniche separate. Al tempo stesso, un’infrastruttura statale non deve estendersi a settori lontani dallo Stato e di natura privata senza uno scopo pubblico sufficiente.
I limiti qui esaminati si applicano ai sistemi e alle organizzazioni che utilizzano AGOV come servizio di autenticazione. Per gli utenti finali non esistono limiti settoriali d’impiego. AGOV è disponibile per le persone in tutto il mondo e può essere utilizzato in un contesto privato o professionale, anche per conto di un’organizzazione.
Il nucleo giuridico
La base giuridica fondamentale è costituita dalla legge federale concernente l’impiego di mezzi elettronici per l’adempimento dei compiti delle autorità, in breve LMeCA. Essa crea le condizioni affinché autorità diverse da quelle federali possano utilizzare mezzi informatici della Confederazione, in particolare nell’ambito dell’esecuzione del diritto federale. Le autorità svizzere che utilizzano AGOV come servizio di autenticazione costituiscono pertanto il nucleo della sua estensione settoriale.
Una prima estensione di questo nucleo può comprendere istituzioni situate al di fuori dell’amministrazione propriamente detta, ma che adempiono compiti pubblici in un quadro giuridicamente definito, per esempio eseguendo il diritto federale. Non sono determinanti soltanto la forma giuridica o l’ente responsabile dell’istituzione, bensì anche il compito svolto e la base giuridica su cui esso poggia.
Un’ulteriore estensione può essere resa possibile da basi giuridiche settoriali specifiche. Queste possono rendere AGOV accessibile in ambiti che oltrepassano il perimetro aperto dalla LMeCA, ma nei quali l’impiego di un’infrastruttura statale di autenticazione persegue uno scopo pubblico sufficiente.
Questa estensione è essenziale per la digitalizzazione della Svizzera. I processi digitali attraversano autorità, livelli statali, istituzioni e forme organizzative. I confini giuridici di un’infrastruttura non coincidono quindi sempre con i confini funzionali dei processi che essa è chiamata a sostenere.
Se un sistema può utilizzare AGOV, mentre il sistema successivo all’interno della medesima procedura non può farlo, sorgono conti supplementari, procedure di login mutevoli e interruzioni nella catena del processo. Tali interruzioni non possono sempre essere evitate. Non dovrebbero tuttavia essere mantenute soltanto perché le basi giuridiche non hanno seguito l’evoluzione dei processi digitali.
L’estensione di AGOV mediante basi giuridiche settoriali specifiche non deve essere né generalizzata né illimitata. È indicata laddove un impiego continuo crea un chiaro beneficio pubblico, migliora la sicurezza e la facilità d’uso ed è compatibile con un’adeguata delimitazione rispetto al mercato.
Nella situazione attuale, i limiti devono essere estesi soprattutto in tre ambiti.
Sanità
Nel settore sanitario non deve crearsi un divario di autenticazione tra il dossier sanitario e i sistemi primari dei fornitori di prestazioni.
Il diritto deve disciplinare l’impiego di AGOV nella sanità in modo che processi unitari non vengano separati dal confine tra due sistemi. Un’apertura giuridica che ammetta AGOV per il dossier sanitario, ma termini al confine di quest’ultimo, sarebbe troppo ristretta.
Per le persone interessate, il dossier sanitario e i sistemi primari fanno parte di un unico processo di cura. La diversa classificazione giuridica dei sistemi coinvolti non deve comportare, senza un motivo oggettivo, la necessità di utilizzare più conti e più procedure di login all’interno dello stesso processo.
Le basi giuridiche devono quindi consentire l’impiego di AGOV anche nei sistemi primari direttamente collegati al dossier sanitario, nella misura in cui ciò sia funzionale all’assistenza sanitaria e oggettivamente giustificato.
Non si tratta di aprire AGOV in modo generalizzato al mercato sanitario. Si tratta di evitare un divario di autenticazione tra processi sanitari che formano un insieme.
Settore universitario
Nel settore universitario AGOV dovrebbe poter essere utilizzato su tutto il territorio. Un istituto universitario riconosciuto non dovrebbe essere escluso soltanto perché è gestito da un ente privato anziché pubblico.
Sono determinanti la sua integrazione nel sistema universitario svizzero riconosciuto, il caso d’impiego concreto e il legame con un compito pubblico. Se gli istituti universitari pubblici possono utilizzare AGOV, mentre quelli privati ne sono esclusi, si crea un confine difficilmente giustificabile sul piano oggettivo all’interno dello stesso panorama della formazione e della ricerca.
Studenti, ricercatori e docenti si muovono tra istituti universitari, strumenti statali di promozione, programmi di mobilità, procedure amministrative e altre prestazioni pubbliche. Ambienti di autenticazione differenti complicano questi passaggi e impediscono processi continui.
Le necessarie basi giuridiche settoriali dovrebbero quindi consentire l’impiego di AGOV anche agli istituti universitari privati riconosciuti. La gestione privata non deve costituire, da sola, un motivo di esclusione.
Prestatori di servizi specializzati all’interfaccia con lo Stato
Un terzo ambito riguarda i prestatori di servizi specializzati che organizzano i passaggi digitali tra i privati e le autorità.
Non ogni servizio commerciale che presenta un legame con un’autorità deve poter utilizzare AGOV. Esistono tuttavia servizi strettamente collegati, dal punto di vista funzionale, a una procedura amministrativa e che costituiscono una parte della catena digitale tra una persona e lo Stato.
Si pensi a un servizio per la dichiarazione d’imposta presso il quale una persona soggetta all’imposta si autentica con AGOV, prepara la dichiarazione e raccoglie i documenti necessari. Se il successivo servizio di trasmissione o recapito non può utilizzare AGOV, la continuità dell’autenticazione si interrompe proprio nel passaggio verso l’autorità.
Per simili casi occorre un’apertura giuridica settoriale soggetta a condizioni chiare. L’impiego deve essere direttamente collegato a una determinata procedura amministrativa, offrire un beneficio concreto alle persone interessate e rispettare requisiti vincolanti in materia di sicurezza e protezione dei dati.
L’accesso deve essere disciplinato secondo criteri oggettivi e neutrali sotto il profilo della concorrenza. Prestatori comparabili devono poter accedere ad AGOV a condizioni comparabili. L’impiego di AGOV non deve apparire come una raccomandazione statale a favore di un modello commerciale, né conferire a singole imprese un vantaggio ingiustificato.
In questi casi lo Stato mette a disposizione un servizio di autenticazione per un passaggio chiaramente delimitato verso una procedura amministrativa. Esso non assume né la responsabilità del servizio commerciale né la sua valutazione sul piano dei contenuti.
Raffronti storici
L’estensione controllata di un’infrastruttura digitale statale oltre il suo ambito d’impiego originario non è un fenomeno nuovo.
Il raffronto più diretto è offerto da sedex. La piattaforma è stata realizzata nell’ambito della modernizzazione del censimento della popolazione ed è operativa dal 15 gennaio 2008. In seguito è stata aperta a numerosi altri ambiti d’impiego. Oggi sedex è utilizzata da oltre 8000 unità organizzative in più di 80 domini, tra cui la Confederazione, i Cantoni, i Comuni, imprese e associazioni.
sedex mostra un possibile percorso di sviluppo: un’infrastruttura viene creata per uno scopo statale chiaramente delimitato. Con il tempo emerge che può generare un’utilità considerevole anche in altri ambiti. La sua estensione non avviene quindi in modo incontrollato, bensì dominio per dominio, secondo condizioni definite e nel rispetto delle basi giuridiche di volta in volta necessarie.
Il raffronto non significa che AGOV debba avere la stessa cerchia di partecipanti di sedex. Mostra tuttavia che l’ambito d’impiego originario di un’infrastruttura statale non ne determina necessariamente l’estensione definitiva.
Un secondo raffronto, meno diretto, è offerto dal numero AVS. Esso è un identificatore e non un sistema di autenticazione. Il confronto non riguarda quindi la sua funzione tecnica, bensì la sua evoluzione giuridica e politica.
Il numero AVS è stato creato per uno scopo chiaramente definito nell’ambito del diritto delle assicurazioni sociali. Con la digitalizzazione ha acquisito importanza anche per altri processi amministrativi. Il suo impiego sistematico più ampio da parte delle autorità non è stato autorizzato soltanto in virtù della sua utilità pratica, ma è stato disciplinato espressamente dalla legge. Le relative disposizioni sono entrate in vigore il 1° gennaio 2022.
Qui risiede il parallelo con AGOV: l’utilità tecnica di un’infrastruttura non è sufficiente a giustificarne l’estensione. Se il quadro giuridico originario non basta, occorrono una decisione politica e una base giuridica legittimata democraticamente.
Processo politico e legislativo
Lo sviluppo dei limiti settoriali di AGOV deve essere avviato per tempo sul piano politico. I processi legislativi richiedono tempo. Non devono iniziare soltanto quando un progetto concreto di digitalizzazione si arresta direttamente a causa dell’assenza di una base giuridica.
La Confederazione, i Cantoni e i settori interessati dovrebbero pertanto istituire insieme un processo permanente. In tale ambito occorre rilevare i casi d’impiego già bloccati o prevedibili, valutarli secondo criteri uniformi e stabilire le priorità politiche. I necessari lavori legislativi devono essere avviati tempestivamente sulla base di tale valutazione.
In ogni caso occorre esaminare in particolare se esiste uno scopo pubblico chiaro, se l’impiego di AGOV consente un processo digitale continuo, se un servizio statale di autenticazione è necessario e proporzionato e come delimitare rispetto al mercato gli ambiti lontani dallo Stato.
Non dovrebbe essere sviluppata una logica giuridica completamente nuova per ogni singolo caso. Le situazioni ricorrenti devono condurre a principi comprensibili: per le istituzioni incaricate di compiti pubblici, per gli istituti riconosciuti di settori regolamentati e per i prestatori specializzati attivi presso interfacce chiaramente definite con lo Stato.
AGOV non deve essere esteso soltanto perché un’estensione è tecnicamente possibile. Deve poter essere utilizzato laddove un’infrastruttura statale comune di autenticazione crea un chiaro beneficio pubblico, collega processi che formano un insieme ed evita inutili interruzioni del login.
Al tempo stesso, AGOV deve rimanere limitato laddove non esiste uno scopo statale sufficiente e una prestazione può essere lasciata al mercato.
I limiti dell’estensione non devono quindi essere tracciati né nel modo più ampio possibile né nel modo più ristretto possibile.
Devono essere tracciati correttamente.
Ciò significa preservare il nucleo statale, consentire passaggi sensati e sviluppare le basi giuridiche laddove i limiti attuali separano processi che formano un insieme e ostacolano così la prosperità digitale della Svizzera.
L’estensione settoriale di AGOV non è un’espansione fine a sé stessa. È un compito politico permanente volto a garantire una Svizzera digitale coerente.