Definizione dell’estensione settoriale di AGOV
Conformemente all’articolo 11 capoverso 3 della legge federale del 17 marzo 2023 concernente l’impiego di mezzi elettronici per l’adempimento dei compiti delle autorità (LMeCA; RS 172.019), i mezzi TIC della Confederazione come AGOV possono essere messi a disposizione dei Cantoni e dei Comuni nonché di organizzazioni e persone di diritto pubblico o privato, nella misura in cui siano incaricati dell’esecuzione del diritto federale. Per l’esecuzione del diritto cantonale possono inoltre essere messi a disposizione se:
- a. tali mezzi sono messi contemporaneamente a disposizione per l’adempimento di compiti delle autorità federali;
- b. l’adempimento dei compiti principali dell’autorità federale interessata non viene compromesso; e
- c. non sono necessarie risorse materiali e di personale supplementari significative.
La LMeCA non limita quindi l’impiego di AGOV esclusivamente alle autorità in senso stretto. Consente l’utilizzo di AGOV anche da parte di organizzazioni di diritto pubblico o privato « vicine alle autorità » che eseguono il diritto federale o, a determinate condizioni, il diritto cantonale. La regolamentazione tiene così conto dell’eterogeneità dell’assetto istituzionale con cui vengono svolti i compiti statali in Svizzera.
Per diversi motivi può sorgere la necessità di utilizzare AGOV anche oltre tale ambito. La corrispondente estensione settoriale di AGOV è soggetta ai principi costituzionali applicabili alle limitazioni dei diritti fondamentali, in particolare della libertà economica. Ciò presuppone in particolare una base legale, un chiaro interesse pubblico e una configurazione proporzionata dell’intervento. Nel quadro dello sviluppo digitale, l’estensione deve essere verificata e ulteriormente sviluppata nel rispetto di queste condizioni quadro: sufficientemente ampia affinché AGOV possa contribuire in modo ottimale alla prosperità digitale della Svizzera; sufficientemente limitata affinché la libertà economica sia preservata.
Nel caso dei sistemi di login e autenticazione, questa delimitazione è particolarmente complessa. L’utilità di una soluzione comune aumenta con la sua diffusione (effetto di rete). Quanto più le autorità e le istituzioni ad esse collegate utilizzano la stessa autenticazione affidabile, tanto meno sono necessari account paralleli, procedure di login differenti e integrazioni tecniche distinte. Un’infrastruttura statale non può tuttavia estendersi ad ambiti privati e commerciali estranei allo Stato senza un interesse pubblico sufficiente e senza rispettare il principio di proporzionalità.
I limiti di estensione trattati in questa sede si applicano ai sistemi e alle organizzazioni che utilizzano AGOV come servizio di autenticazione o che collegano AGOV ai propri sistemi e alle proprie applicazioni. Per queste applicazioni, AGOV è a disposizione delle persone in tutto il mondo e può essere utilizzato a titolo privato o professionale, anche per conto di un’organizzazione.
Il quadro giuridico
Un’ulteriore estensione può essere resa possibile da basi legali previste da legislazioni speciali. Queste possono rendere AGOV accessibile ad ambiti che vanno oltre il perimetro aperto dalla LMeCA, nei quali sussiste tuttavia un interesse pubblico sufficiente all’impiego di un’infrastruttura statale di autenticazione.
Questa estensione è essenziale per la digitalizzazione della Svizzera. I processi digitali si distinguono in particolare per il fatto che non si svolgono unicamente all’interno di silos organizzati verticalmente, ma anche orizzontalmente tra diverse organizzazioni. I processi e i flussi di dati vengono concepiti end-to-end attraverso autorità, livelli statali, istituzioni e forme organizzative differenti. In questo modo è possibile conseguire gli obiettivi di efficienza, qualità e facilità d’uso. Le delimitazioni giuridiche applicabili a un’infrastruttura non coincidono sempre con i confini funzionali dei processi che essa deve sostenere.
Se, nell’ambito dello stesso processo, un sistema può utilizzare AGOV mentre il sistema successivo non può farlo, si creano account aggiuntivi, procedure di login differenti e interruzioni nella catena di processo. Tali interruzioni non possono sempre essere evitate. Non dovrebbero tuttavia essere mantenute unicamente perché le basi legali non hanno seguito l’evoluzione dei processi digitali.
Un’estensione di AGOV fondata su una legislazione speciale non può essere né generalizzata né illimitata. È opportuna laddove un impiego continuo crea un chiaro beneficio pubblico, migliora la sicurezza e la facilità d’uso ed è compatibile con un’adeguata delimitazione rispetto al mercato.
Dal punto di vista attuale, i limiti di estensione devono essere ampliati soprattutto in tre ambiti.
Sanità
Nel settore sanitario non deve crearsi un divario di autenticazione tra il dossier sanitario e i sistemi primari dei fornitori di prestazioni.
Il diritto deve disciplinare l’impiego di AGOV nella sanità in modo che processi unitari non vengano separati dal confine tra due sistemi. Un’apertura giuridica che ammetta AGOV per il dossier sanitario, ma termini al confine di quest’ultimo, sarebbe troppo ristretta.
Per le persone interessate, il dossier sanitario e i sistemi primari fanno parte di un unico processo di cura. La diversa classificazione giuridica dei sistemi coinvolti non deve comportare, senza un motivo oggettivo, la necessità di utilizzare più conti e più procedure di login all’interno dello stesso processo.
Le basi giuridiche devono quindi consentire l’impiego di AGOV anche nei sistemi primari direttamente collegati al dossier sanitario, nella misura in cui ciò sia funzionale all’assistenza sanitaria e oggettivamente giustificato.
Non si tratta di aprire AGOV in modo generalizzato al mercato sanitario. Si tratta di evitare un divario di autenticazione tra processi sanitari che formano un insieme.
Settore universitario
Nel settore universitario AGOV dovrebbe poter essere utilizzato su tutto il territorio. Un istituto universitario riconosciuto non dovrebbe essere escluso soltanto perché è gestito da un ente privato anziché pubblico.
Sono determinanti la sua integrazione nel sistema universitario svizzero riconosciuto, il caso d’impiego concreto e il legame con un compito pubblico. Se gli istituti universitari pubblici possono utilizzare AGOV, mentre quelli privati ne sono esclusi, si crea un confine difficilmente giustificabile sul piano oggettivo all’interno dello stesso panorama della formazione e della ricerca.
Studenti, ricercatori e docenti si muovono tra istituti universitari, strumenti statali di promozione, programmi di mobilità, procedure amministrative e altre prestazioni pubbliche. Ambienti di autenticazione differenti complicano questi passaggi e impediscono processi continui.
Le necessarie basi giuridiche settoriali dovrebbero quindi consentire l’impiego di AGOV anche agli istituti universitari privati riconosciuti. La gestione privata non deve costituire, da sola, un motivo di esclusione.
Prestatori di servizi specializzati all’interfaccia con lo Stato
Un terzo ambito riguarda i prestatori di servizi specializzati che organizzano i passaggi digitali tra i privati e le autorità.
Non ogni servizio commerciale che presenta un legame con un’autorità deve poter utilizzare AGOV. Esistono tuttavia servizi strettamente collegati, dal punto di vista funzionale, a una procedura amministrativa e che costituiscono una parte della catena digitale tra una persona e lo Stato.
Si pensi a un servizio per la dichiarazione d’imposta presso il quale una persona soggetta all’imposta si autentica con AGOV, prepara la dichiarazione e raccoglie i documenti necessari. Se il successivo servizio di trasmissione o recapito non può utilizzare AGOV, la continuità dell’autenticazione si interrompe proprio nel passaggio verso l’autorità.
In questi casi può essere necessaria un’apertura fondata su una legislazione speciale e soggetta a condizioni chiare. L’impiego deve essere direttamente collegato a una determinata procedura amministrativa, apportare un beneficio concreto alle persone interessate e soddisfare requisiti vincolanti in materia di sicurezza e protezione dei dati.
L’accesso deve essere disciplinato secondo criteri oggettivi e neutrali sotto il profilo della concorrenza. Prestatori comparabili devono poter accedere ad AGOV a condizioni comparabili. L’impiego di AGOV non deve apparire come una raccomandazione statale a favore di un modello commerciale, né conferire a singole imprese un vantaggio ingiustificato.
In questi casi lo Stato mette a disposizione un servizio di autenticazione per un passaggio chiaramente delimitato verso una procedura amministrativa. Esso non assume né la responsabilità del servizio commerciale né la sua valutazione sul piano dei contenuti.
Raffronti storici
L’estensione controllata di un’infrastruttura digitale statale oltre il suo ambito d’impiego originario non è un fenomeno nuovo.
Il raffronto più diretto è offerto da sedex. La piattaforma è stata realizzata nell’ambito della modernizzazione del censimento della popolazione ed è operativa dal 15 gennaio 2008. In seguito è stata aperta a numerosi altri ambiti d’impiego. Oggi sedex è utilizzata da oltre 8000 unità organizzative in più di 80 domini, tra cui la Confederazione, i Cantoni, i Comuni, imprese e associazioni.
sedex mostra un possibile percorso di sviluppo: un’infrastruttura nasce per uno scopo statale chiaramente delimitato. Con il tempo emerge che può creare un notevole valore aggiunto anche in altri ambiti. La sua estensione non avviene quindi in modo incontrollato, bensì per singoli ambiti, sulla base di condizioni definite e nel rispetto delle basi legali di volta in volta necessarie, che devono eventualmente essere create.
Il raffronto non significa che AGOV debba avere la stessa cerchia di partecipanti di sedex. Mostra tuttavia che l’ambito d’impiego originario di un’infrastruttura statale non ne determina necessariamente l’estensione definitiva.
Un secondo raffronto, meno diretto, è offerto dal numero AVS. Esso è un identificatore e non un sistema di autenticazione. Il confronto non riguarda quindi la sua funzione tecnica, bensì la sua evoluzione giuridica e politica.
Il numero AVS è stato creato per uno scopo chiaramente definito nell’ambito del diritto delle assicurazioni sociali. Con la digitalizzazione ha acquisito importanza anche per altri processi amministrativi. Di conseguenza, sono state progressivamente create basi legali settoriali per consentirne un ambito di applicazione più ampio. Il suo uso sistematico più esteso da parte delle autorità non è stato autorizzato unicamente sulla base della sua utilità pratica, bensì è stato espressamente disciplinato dalla legge. Le relative disposizioni sono entrate in vigore il 1° gennaio 2022.
Qui risiede il parallelo con AGOV: l’utilità tecnica di un’infrastruttura non è sufficiente a giustificarne l’estensione. Se il quadro giuridico originario non basta, occorrono una decisione politica e una base giuridica legittimata democraticamente.
Processo politico e legislativo
Lo sviluppo dei limiti settoriali di AGOV deve essere avviato per tempo sul piano politico. I processi legislativi richiedono tempo. Non devono iniziare soltanto quando un progetto concreto di digitalizzazione si arresta direttamente a causa dell’assenza di una base giuridica.
La Confederazione, i Cantoni e i settori interessati dovrebbero pertanto istituire insieme un processo permanente. In tale ambito occorre rilevare i casi d’impiego già bloccati o prevedibili, valutarli secondo criteri uniformi e stabilire le priorità politiche. I necessari lavori legislativi devono essere avviati tempestivamente sulla base di tale valutazione.
Occorre in particolare valutare, caso per caso, se sussiste un chiaro interesse pubblico, se l’impiego di AGOV consente di realizzare un processo digitale continuo, se una prestazione statale di autenticazione è necessaria e proporzionata e in che modo l’intervento nella libertà economica connesso a tale prestazione statale possa essere configurato in modo proporzionato.
Non dovrebbe essere sviluppata una logica giuridica completamente nuova per ogni singolo caso. Le situazioni ricorrenti devono condurre a principi comprensibili: per le istituzioni incaricate di compiti pubblici, per gli istituti riconosciuti di settori regolamentati e per i prestatori specializzati attivi presso interfacce chiaramente definite con lo Stato.
AGOV non deve essere esteso soltanto perché un’estensione è tecnicamente possibile. Deve poter essere utilizzato laddove un’infrastruttura statale comune di autenticazione crea un chiaro beneficio pubblico, collega processi che formano un insieme ed evita inutili interruzioni del login.
Allo stesso modo, l’impiego di AGOV deve rimanere limitato laddove non sussiste uno scopo statale sufficiente e non è necessario alcun intervento sul mercato.
I limiti dell’estensione non devono quindi essere tracciati né nel modo più ampio possibile né nel modo più ristretto possibile.
Devono essere tracciati correttamente.
Ciò significa preservare il nucleo statale, consentire passaggi sensati e sviluppare le basi giuridiche laddove i limiti attuali separano processi che formano un insieme e ostacolano così la prosperità digitale della Svizzera.
L’estensione settoriale di AGOV non è un’espansione fine a sé stessa. È un compito politico permanente volto a garantire una Svizzera digitale coerente.